Definizione
Le Relazioni Istituzionali ( Lobby, Lobbying ) sono quelle attività di relazione e rappresentanza, tecniche, etiche e legali svolte da persone, società, associazioni, enti pubblici e privati attraverso propri funzionari (in house) o consulenti esterni - persone fisiche o società - (for hire) nei confronti dei membri di un organo legislativo o governativo pubblico, comunitario, nazionale, regionale o locale. Analogamente debbono essere considerate relazioni istituzionali anche le azioni informative e consultive condotte nei confronti dei dirigenti, dei funzionari dei ruoli direttivi di ogni pubblica amministrazione, dei rappresentanti e dei dirigenti di enti di servizio ed economici sotto il controllo pubblico (1). L’obiettivo ultimo di questo insieme di azioni è quello di esercitare un’influenza (funzione persuasiva) su coloro che dal lato pubblico o pubblico-economico debbono adottare delle decisioni che possono toccare il sistema di interessi del gruppo o del singolo soggetto rappresentato. Si considerano relazioni istituzionali anche quelle forme di rappresentanza che alcune istituzioni pubbliche territoriali o funzionali conducono rispetto ad altre, normalmente sovraordinate, interne o internazionali, per sostenere interessi riferentisi al sistema sociale ed economico che ad esse fa riferimento.
Tempi e modi
L’attività di relazione istituzionale verso organismi politici di livello costituzionale o di ambito locale avviene principalmente, ma non esclusivamente, nel corso di un iter mirante a produrre disposizioni normative nella fase di analisi formale o sostanziale di impatto della regolamentazione (AIR) e secondo i canoni stabiliti nella "carta di consultazione", qualora sia contemplata; altrimenti durante un processo decisionale posto in essere nell'ambito delle funzioni di governo o escutive, attraverso contatti formali (es.paper) ed informali con i decisori pubblici, nel rispetto delle leggi che ne regolano l’attività e del codice etico che regolamenta i comportamenti dei soggetti coinvolti in tale rapporto (2). L’azione di partecipazione informata con finalità di influenza in cui si concretizza la relazione istituzionale propriamente intesa deve essere svolta in modo professionale, con onestà, riservatezza, trasparenza, mediante la presentazione di proposte, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi e qualsiasi altra iniziativa o comunicazione orale e scritta trasmessa anche per via elettronica (CAD), intesa a perseguire sempre interessi leciti propri o di terzi. La quantità di contatti e le vie prescelte dipendono anche dalla tipologia e dal numero di problematiche che il gruppo rappresentato è in grado di far emergere nella discussione con il decisore pubblico. Dal punto di vista pratico le condizioni necessarie, anche se non sufficienti, affinché si possano sviluppare adeguate relazioni istituzionali sono l'informazione (trasparenza) e l'accesso (partecipazione). La struttura federale del sistema politico-istituzionale o comunque l'esplicarsi di una governance multilivello possono incidere sulle opportunità di informazione ed accesso e non sarà quindi da escludere un complesso di relazioni che per la rappresentanza e l'affermazione di una medesima categoria di interessi si esprima in diverse sedi decisionali in modo contestuale, coordinato o disarticolato, secondo il tipo di regolamentazione dell’organismo pubblico con cui si andrà ad interloquire. Nella prassi le istituzioni territoriali, soprattutto quelle locali ed i loro enti, instaurano relazioni di routine con le rappresentanze dei gruppi economici o di interesse collettivo o diffuso ai quali, per sedi, requisiti genetici, livelli organizzativi, rappresentatività in termini qualitativi e quantitativi viene riconosciuto in via di fatto lo status di interlocutore attraverso l'inserimento in una informale "lista di consultazione" o mediante accesso riservato.
Nell'ordinamento italiano
Le relazioni istituzionali sono ammesse in Italia principalmente in base all’art.50 della Costituzione e ad altri numerosi principi che prevedono il diritto all'informazione ed alla partecipazione democratica (partecipazione politica) dei cittadini singoli o associati nei processi decisionali pubblici (democrazia deliberativa). Due sentenze della Corte Costituzionale del 1974 ribadiscono il diritto di tutti i cittadini singoli o associati di intervenire presso l'autorità politica per incidere sui processi decisonali (3). Negli statuti regionali più aggiornati, quali quelli delle regioni Lombardia, Emilia-Romagana, Toscana, Piemonte possiamo trovare disposizioni specifiche attinenti al diritto di informazione-audizione-partecipazione di cittadini ed organismi intermedi ai processi legislativi e deliberativi degli organi istituzionali locali. In tre regioni italiane, Abruzzo, Toscana, Molise (4) esiste una normativa contenente una disciplina basica delle relazioni istituzionali.
Relazioni istituzionali etica e democrazia
Un'azione lobbistica in cui fossero messi in gioco interessi privati in contrasto con quelli generali della comunità e dell’economia di mercato non sarebbe compatibile con i principi politici e costituzionali dell'ordinamento, quindi sostanzialmente illegale. In un sistema di governance pubblica (politiche di governance) attualizzato, quando la decisione venga presa liberamente, nell'interesse generale e con una imparziale comparazione degli aspetti in gioco, si renderà necessaria ad ogni livello una preventiva informazione sugli stessi ai soggetti potenzialmente interessati, in modo da consentire ad essi una tempestiva rappresentazione delle specifiche posizioni e delle eventuali differenti istanze. Il dibattito pubblico, equilibrato e trasparente tra poteri costituiti e contropoteri sociali ed economici è una delle condizioni fondamentali affinché venga a formarsi una decisionalità pubblica (ed una legislazione) operativa ed efficace ed un sistema politico ed economico compiutamente democratico. Il problema etico (e legale) di maggior rilievo connesso all’attività di relazione istituzionale si rinviene in due prassi: quella della occupazione di ruoli istituzionali da parte di soggetti riferibili direttamente o indirettamente a gruppi di interesse (cattura dell'organo e della regolamentazione) e quella non meno incidente e riprovevole della “porta girevole” (immediato inserimento nella rappresentanza di interessi privati da parte di funzionari pubblici onorari o professionali cessati dall'incarico) . In questi modi è possibile acquisire un privilegio ingiustificato nei confronti di altri operatori mettendo a frutto la comoda sovrapposizione di ruoli, i collegamenti personali o le competenze in precedenza acquisite a spese del contribuente. In termini generali queste circostanze comportano quello che possiamo definire un conflitto di interesse. La conseguenza sul piano dei rapporti politici ed economici è che viene falsata ogni possibile regola sia democratica che economica a vantaggio di chi dispone di clientele o parentele e le maggiori risorse organizzative e finanziarie per sovrastare i due lati del rapporto.
Relazioni istituzionali e gruppi di interesse
Il lobbismo e le relazioni istituzionali che in esso trovano espressione caratterizzano oggi più tipicamente l’azione dei gruppi di interesse e di pressione (5) nelle c.d. democrazie industriali. Questi, dal punto di vista dal quale ci poniamo, sono considerati fenomeni associativi sia di natura economica che non, in cui sono presenti attori accomunati dalla consapevolezza di un interesse comune, dotati di (rilevanti) risorse e strutturati anche per interagire con le istituzioni territoriali ed ogni altra organizzazione pubblica al fine di rendere alcune specifiche istanze vere e proprie piattaforme politiche. La loro diffusione ed il loro "peso" procede inevitabilmente con lo sviluppo qualitativo e quantitativo della presenza di tali gruppi nel sistema politico ed economico, come risultante sia della diversificazione dei bisogni e degli interessi, sia dell’ampliamento dei diritti di associazione, espressione, partecipazione, ed oggi di sussidiarietà. L’aumento della complessità economica e sociale determina sempre più spesso lo sviluppo di forme aggregative che cercano, a fianco ed in concorso tra di loro e con la rappresentanza politica, di articolare richieste alle autorità pubbliche, intervenendo, direttamente o indirettamente, nelle varie fasi del processo decisionale: da qui l’esigenza per questi soggetti di creare un'efficace piattaforma relazionale ed esercitare un'organizzata azione di pressione (se si preferisce: partecipazione esperta e persuasiva). Tutto questo, secondo una valutazione realistica e pragmatica, può essere anche definito “il gioco delle influenze” rispetto al quale, per garanzia democratica, restano rilevanti le modalità e le condizioni prima di informazione-trasparenza e quindi di accesso-partecipazione alle sedi decisionali.
Modello pluralista o neo-corporativo
La libera ed articolata rappresentanza degli interessi presso le sedi istituzionali e le relazioni pubblico-privato che ne scaturiscono presuppongono la permanenza di un sistema democratico (democrazia) aperto e pluralista con soggetti ed associazioni multiple, volontarie, concorrenti, non ordinate in gerarchia e non necessariamente differenziate secondo criteri funzionali. Queste aggregazioni di persone ed interessi non devono esprimersi come gruppi di parentela politica rispetto ai partiti, né dovrebbero godere di speciali licenze pubbliche, privilegi; tanto meno essere identificate e riconosciute in quanto portatrici di deleghe pubbliche, o perché sovvenzionate, create, dirette o controllate dallo Stato. I gruppi in una democratica e trasparente dinamica di relazioni istituzionali si dovranno esprimere semplicemente come fenomeni attinenti alla libertà di associazione e dell'autonomia privata, con esclusione della possibilità che vi siano riserve o monopoli riconosciuti ad alcuni, di fatto o formalmente, nella rappresentanza di alcune categorie di interessi. L'avanzamento delle istanze in sede pubblica scaturisce dal generale ed indiscriminabile diritto di petizione. In un sistema che intenda qualificarsi "democratico" libertà di associazione (art.49 Cost.) e di petizione (art. 50 Cost.) debbono essere costituzionalmente, universalmente e paritariamente garantite. Quando alcune associazioni, organizzazioni sono di fatto prevalenti, obbligatorie per le basi sociali, disposte tra di esse rispetto al potere pubblico in modo preminente o gerarchico (insiders associations) e quindi non in libera concorrenza le une con le altre, ed ancora, differenziate secondo criteri funzionali, oppure riconosciute in modo privilegiato, sovvenzionate, sponsorizzate o controllate dallo Stato, allora si crea uno squilibrio nell'accesso e si entra in un modello "triangolare", neo-corporativo. In questo caso può accadere che vi sia la riduzione dello spazio di naturale competizione e delle essenziali condizioni di apertura del “mercato politico”, con la predisposizione di scelte ed indirizzi concertati, la sovra-rappresentanza degli interessi più forti o diversamente legittimati, infine con il possibile svilimento dell'essenziale circuito democratico-rappresentativo attraverso l'esercizio surrogatorio e persino istituzionalizzato (venue shopping) di azioni di supplenza esercitate dai gruppi maggiormente dotati ed organizzati.
Le relazioni istituzionali formali nell’ambito delle scienze economiche
Le relazioni istituzionali (formali) nel framework concettuale dell’economia aziendale e nel quadro generale che definisce i rapporti di sistema vengono intese come le dinamiche che si svolgono a seguito di azioni di intervento e regolazione da parte dell’amministrazione pubblica sulle attività economiche. In particolare si fa riferimento a ciò che attiene l’insieme degli strumenti attraverso i quali si pongono in modo formale limiti o estensioni da parte del soggetto pubblico all’esercizio dell'impresa. Sono considerati tipici atti di relazione istituzionale: quelli miranti a creare le migliori condizioni ambientali per l’espletamento dell’attività; quelli volti a garantire opportune condizioni di concorrenza; le incentivazioni; i divieti. In questi rapporti solitamente si considera il corpo istituzionale come parte attiva mentre all’impresa si attribuisce un ruolo “reattivo”. In linea teorica, in una concezione della decisionalità pubblica di impronta razionalista e secondo uno schema top down questi interventi si determinano e si giustificano alla luce della possibilità pressoché autonoma dell’Amministrazione di una valutazione e gestione sia degli interessi delle differenti componenti sociali sia di quello generale e quindi come espressione del potere-dovere di integrazione del sistema. Dal punto di vista degli operatori privati le relazioni istituzionali così intese “rappresentano un elemento determinante del contesto (…) in cui operano; in grado di condizionare in maniera diretta o indiretta la gestione” (Borgonovi) (6). Riguardo a questi interventi pubblici, laddove vengano ad esplicarsi, risulta quindi essenziale per il management aziendale sviluppare una puntuale capacità di interpretazione e previsione e, qualora ciò sia reso possibile dal quadro normativo o dalla discrezionalità del soggetto pubblico, di pressione ed intervento “esperto” nel processo decisionale, per prevenire vincoli o favorire nuove opportunità.
Maurizio Benassuti R. © prima ed. 14 luglio 2008
Citazioni
“Ogni società politica è composta di altre società più piccole, di specie diverse, ciascuna delle quali ha propri interessi e proprie regole; queste società che ognuno vede, poiché hanno una forma esterna ed autorizzata, non sono le uniche realmente esistenti nello stato; tutti i privati, che un interesse comune riunisce, ne compongono delle altre, durature o passeggere, la cui forza non è meno reale per essere meno apparente… Sono proprio tutte queste associazioni, tacite o formali, che modificano in molti modi le apparenze della volontà politica, esercitando influenza su di essa” (Jean-Jacques Rousseau)
“Un’aggregazione sociale, industriale, commerciale, scientifica.. che fa valere (come potrebbe fare ogni cittadino consapevole ed informato) le proprie legittime posizioni, se necessario anche contro le esigenze del potere, salva le libertà (ed i diritti) comuni “ (Alexis de Tocqueville)
Note
1) vedi anche: art. 1 c. 2 D.Lgs. n. 165/2001 (http://www.parlamento.it/parlam/leggi/deleghe/01165dl.htm)
2) codice etico IlChiostro http://www.ilchiostro.org/?page_id=55&lang=it ; codice etico Assilob http://www.assilob.it/file/codice_deontologico.php
3) Sent. .1/1974; sent. 290/1974
4) così le normative delle regioni Abruzzo, Toscana, Molise (legislazione Abruzzo), (legislazione Toscana), e (legislazione Molise)
5) fondamentale: L.Mattina, I gruppi di interesse, IlMulino, 2010
6) in particolare: E.Borgonovi, M.Marsilio, F.Musì, Relazioni pubblico privato, Egea, 2006
N.B. Il testo date le possibili modifiche legislative ed il progresso della letteratura scientifica risulta in costante integrazione e revisione.
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