caro onorevole .. a proposito di lobbying ...

Carissimo Onorevole

ho molto apprezzato la sua attenzione ed il concreto interessamento per le esigenze di legalità e trasparenza che toccano i rapporti tra i partiti, le istituzioni ed i gruppi d’affari.
Il movimento lobbistico italiano oggi sente questi requisiti come impellenti, essenziali necessità.
Oltre ad aver esaminato la sua nota proposta di legge in questi giorni ho avuto occasione di leggere anche le sue rinnovate dichiarazioni riguardo all'esigenza di disciplinare con una normativa aggiornata le attività di lobbying.
Porto tuttavia alla sua attenzione un paio di modeste considerazioni, oserei dire politically incorrect, spero non me ne vorrà, forse le potrebbero essere utili per una futura riflessione sulla mancanza di attenzione da parte del Governo, del Parlamento ed alla fine dell’opinione pubblica per le sue ed altre proposte di legge sul tema.

Vorrei iniziare con una constatazione, se vogliamo di storia della legislazione pubblica, rilevando che, salvo non sia il Governo stesso (in condizioni non precarie) a volerlo, fino ad oggi nessun partito ha dimostrato di essere in grado di far approvare una legge "vera", non di facciata sul lobbying; e, anche nel caso fosse il Governo a proporre, non sempre le cose potrebbero finire secondo le "sue" intenzioni.
Credo lei possa ricordare la fine del “DDL Santagata”, un testo ancora impreciso, ma ben più articolato e “centrato” di molti altri, che fu niente di più che un semplice lampo mediatico nel panorama istituzionale italiano.
C’è da osservare, sempre con tutto il rispetto per i suoi sforzi interpretativi e compilativi, che le proposte che molti in un recente passato hanno prodotto e le ulteriori che oggi, sull’onda, verranno presentate, risultano quasi tutte realizzate a fotocopia, salvo qualche minima variazione o strana invenzione; e malgrado le migliori intenzioni dei proponenti, purtroppo, erano e resteranno esercizi poco utili di retorica parlamentare.
Aggiungo: oggi anche piuttosto fuori linea con i risultati della ricerca (costituzionalistica e politologica) e con le tendenze disciplinari e di riassetto di alcune "pesanti" relazioni istituzionali che vengono seguite a livello internazionale.
Per lo specifico di queste proposte di legge mi limito ad osservare che il lobbista deve prima di tutto essere ben definito e che questa figura non ha nulla (sottolineo nulla) a che fare con l’esperto di relazioni pubbliche; se ne vuole una conferma provi a qualificare un lobbista americano, canadese o se preferisce inglese come p.r., poi sentirà che le risponde.
Nemmeno, come molti pensano, si può trattare di un giornalista parlamentare che ogni tanto si presti a fare da mediatore di interessi, tanto meno di un politico in carica o peggio di un “trombato” (scusi il temine) che improvvisa altro contiguo mestiere.
Sotto quest’ultimo aspetto, e quello di alcune vicinanze personali, c’è da dire che l’eventuale normazione italiana, dato il travisamento cronico dei rapporti istituzionali laddove vi siano ed operino gruppi di interesse e corporazioni dotate di rilevanti risorse, se possibile, dovrebbe essere più sofisticata, articolata e garantista di quella canadese e americana che, vale la pena ricordarlo, poggiano essenzialmente su due pilastri etici di autoregolamentazione e non soltanto su di uno schema legislativo.
Nel nostro Paese una disciplina imperativa pubblica a nulla in ogni caso varrebbe se non toccasse in modo concreto, energico, il problema del conflitto dinamico di interessi, delle collateralità, infine delle “porte girevoli”; così pure poco efficace resterebbe se non fossero previste pesanti e non virtuali sanzioni per le violazioni compiute, soluzione questa completamente fuori dallo stile legislativo nazionale.
Nella governance multilivello, che lei con la sua esperienza ha sicuramente avuto modo di toccare, si rende ben più interessante l’intervento delle regioni e persino degli enti territoriali minori, i quali, volendolo (ma sembra non lo vogliano) avrebbero fin d’ora, nel quadro della loro autonomia, facoltà di procedere con l’articolato di una vera e propria integrata politica ad hoc; questo lo può far presente ai suoi colleghi in regione e nella sua municipalità.
Infine vorrei farle notare che sussiste un legame diretto (e poco distinguibile) tra i molto improbabili atti normativi di regolamentazione organizzativa dei soggetti politici, delle modalità del loro finanziamento e quella delle diverse espressioni del lobbying, e sarebbe davvero interessante che un partito (come il suo), scostandosi dall’ipocrisia generale, trovasse il “coraggio” di mostrare almeno una parte di verità ed avanzare proposte di riforma che avessero la capacità di superare il livello formale, non affidate all’inventiva di un parlamentare, ma come parte rilevante di un programma, detto e fatto.

Certo che Lei avrà compreso …

principi OECD per la trasparenza e l'integrità delle attività di lobbying

PRINCIPES POUR LA TRANSPARENCE ET L’INTEGRITE DES ACTIVITES
DE LOBBYING


Objectifs des Principes
Les Principes fournissent aux décideurs des orientations et des conseils, pour renforcer la transparence et l’intégrité des activités de lobbying. Les responsables peuvent s’appuyer sur toutes les possibilités de réglementation et de politiques lorsqu’ils choisissent les mesures, lignes directrices ou règles qui satisferont les attentes du public en termes de transparence et d’intégrité.

Portée des Principes
Les Principes sont principalement destinés aux décideurs publics des organes exécutifs et législatifs. Ils sont valables aussi bien au niveau national qu’au niveau infranational.


Définition du lobbying
Le lobbying, c’est-à-dire la communication orale ou écrite avec un agent public en vue d’influencer la législation, les politiques publiques ou les décisions administratives, se concentre souvent sur le pouvoir législatif au niveau national et infra-national.
Toutefois, il touche également l’exécutif, par exemple pour influencer l’adoption de textes réglementaires ou la conception de projets et de contrats.
Par conséquent, le terme agents publics désigne les fonctionnaires et autres agents de la fonction publique ainsi que les titulaires de charges publiques qui relèvent des organes exécutifs ou législatifs, élus ou nommés.

I. Élaborer un cadre efficace et équitable pour la transparence et la participation au processus de l’élaboration des politiques publiques

1.
Les pays devraient instaurer des règles du jeu équitables en accordant à toutes les parties prenantes un accès juste et équitable à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques.
Les agents publics devraient préserver les effets bénéfiques de la libre circulation de l’information et faciliter la participation du public.
Recueillir des points de vue équilibrés sur les dossiers en cause est la clé d’un débat éclairé et de la définition de politiques efficaces.
Un accès juste et équitable de toutes les parties prenantes du secteur privé et de l’ensemble du public à la participation à l’élaboration des politiques publiques est crucial pour préserver l’intégrité des décisions publiques et l’intérêt général en contrebalançant les intérêts en place les mieux organisés pour s’exprimer.
Afin que les citoyens aient confiance dans la prise de décision publique, les agents publics devraient promouvoir une représentation juste et équitable des intérêts des entreprises et de la société.

2.
Les règles et lignes directrices concernant le lobbying devraient traiter les problèmes de gouvernance que soulèvent les pratiques de lobbying et respecter le contexte sociopolitique et administratif.
Les pays devraient prendre en compte toutes les options réglementaires et politiques de façon à choisir la solution appropriée répondant aux préoccupations fondamentales, notamment l’accessibilité et l’intégrité, et prenant en compte le contexte national, par exemple le degré de confiance du public et les mesures nécessaires pour assurer le respect des dispositions adoptées. Les pays devraient en particulier prendre en considération les principes constitutionnels et les pratiques démocratiques établies, notamment les auditions publiques ou les procédures institutionnalisées de consultation.
Les pays ne devraient pas dupliquer directement les règles et lignes directrices d’un système dans un autre. Ils devraient plutôt évaluer les potentialités et les limites des diverses options réglementaires et politiques et appliquer à leur propre contexte les leçons tirées d’autres systèmes.
Les pays devraient en outre prendre en considération la taille et la nature de leur secteur du lobbying ; par exemple, lorsque l’offre et la demande du lobbying professionnel est limitée, ils devraient envisager d’autres solutions qu’une réglementation impérative pour accroître la transparence, la responsabilité et l’intégrité dans la vie publique.
Lorsque les pays optent pour une réglementation impérative, ils devraient prendre en compte le fardeau administratif de faire respecter les règles, afin que ceci ne devienne pas un obstacle à l’accès équitable à l’administration.

3.
Les règles et lignes directrices concernant le lobbying devraient être conformes aux dispositifs plus larges de politiques et de réglementation.
Des règles et lignes directrices efficaces pour la transparence et l’intégrité des activités de lobbying devraient faire partie intégrante du cadre plus large de politiques et de réglementation définissant les normes de bonne gouvernance publique. Les pays devraient prendre en compte la façon dont le cadre de politiques et de réglementation déjà en place contribue à une culture de transparence et d’intégrité des activités de lobbying.
Cela inclut l’implication des acteurs concernés par le biais de la consultation et de la participation du public et par le biais du droit de pétition, la législation sur l’accès à l’information et les dispositions régissant le financement des partis politiques et des campagnes électorales, les codes de conduite à l’intention des agents publics et des lobbyistes, les mécanismes assurant la mise en œuvre de la responsabilité des autorités réglementaires et des autorités de contrôle ainsi que des dispositions efficaces réprimant le trafic d’influence.

4.
Les pays devraient définir clairement les termes « lobbying » et « lobbyiste » lorsqu’ils envisagent d’élaborer ou élaborent des règles et lignes directrices concernant le lobbying.
Les définitions des termes « lobbying » et « lobbyiste » devraient être solides, exhaustives et suffisamment dépourvues d’ambiguïté pour ne pas se prêter à de fausses interprétations et pour éviter les failles réglementaires.
Pour définir le champ des activités de lobbying, il faut instaurer un juste équilibre entre la diversité des entités pratiquant le lobbying, leurs capacités et leurs ressources, d’une part et les mesures prises pour accroître la transparence d’autre part.
Les règles et lignes directrices devraient viser principalement les personnes qui perçoivent une rémunération pour l’exercice d’activités de lobbying, comme les lobbyistes appartenant à des cabinets de consultants et les lobbyistes exerçant en interne au sein des entreprises.
Mais la définition des activités de lobbying devrait également être envisagée dans une optique plus large et plus inclusive afin d’assurer des règles du jeu équitables aux groupes d’intérêts, opérant ou non dans un but lucratif, qui cherchent à influencer les décisions publiques.
Les définitions devraient en outre préciser clairement le type de communications avec les agents publics qui n’est pas considéré comme une activité de lobbying au sens des règles et des lignes directrices. Il en est ainsi, par exemple, des communications qui ont déjà été rendues publiques, notamment les présentations officielles devant les commissions parlementaires, les auditions publiques et les mécanismes de consultation établis.

II. Accroître la transparence

5.
Les pays devraient assurer un degré approprié de transparence afin que les agents publics, les citoyens et les entreprises puissent obtenir des informations suffisantes sur les activités de lobbying.
La divulgation des activités de lobbying devrait permettre d’obtenir des informations suffisantes et pertinentes sur les principales caractéristiques des activités de lobbying pour que le public puisse exercer son contrôle. Elle devrait être soigneusement mise en balance avec les considérations relatives aux exceptions légitimes à la transparence, en particulier la nécessité de préserver les informations confidentielles dans l’intérêt public ou de protéger si nécessaire les informations sensibles à caractère commercial.
Sujet aux Principes 2 et 3, les obligations fondamentales de divulgation permettent de disposer de renseignements sur les lobbyistes salariés ou consultants notamment sur la finalité de l’activité de lobbying, sur ses bénéficiaires, et plus particulièrement la partie qui a donné les instructions, et sur les organes publics ciblés. Les obligations supplémentaires de divulgation devraient prendre en considération les besoins d’information légitimes des principaux acteurs du processus de prise de décision publique. Les obligations supplémentaires de divulgation pourront fournir des éclaircissements sur l’origine des pressions exercées par voie de lobbying et celle des financements. La divulgation volontaire peut faire intervenir des considérations de responsabilité sociale quant à la participation d’une entreprise à l’élaboration des politiques publiques et au lobbying. Pour servir de manière adéquate l’intérêt général, les informations sur les activités de lobbying et sur les lobbyistes devraient être consignées dans un registre mis à la disposition du public et être régulièrement actualisées de manière à fournir des renseignements exacts qui permettent aux agents publics et aux citoyens et aux entreprises d’en faire une analyse efficace.

6.
Les pays devraient faciliter le contrôle des activités de lobbying par les parties prenantes, notamment les organismes de la société civile, les entreprises, les médias et le grand public.
Le public a le droit de savoir comment les institutions publiques et les agents publics ont pris leurs décisions, et quand cela est approprié, d’avoir des informations sur les personnes qui ont exercé des activités de lobbying pour les dossiers en cause. Les pays devraient envisager de recourir aux technologies de l’information et des communications comme l’Internet pour rendre l’information accessible au public avec un bon rapport coût-efficacité. Une société civile dynamique comprenant des observateurs, des organismes de surveillance, des groupes représentatifs de citoyens et des médias indépendants est fondamentale pour un contrôle efficace des activités de lobbying. Les pouvoirs publics devraient également envisager de faciliter le contrôle par le public en faisant savoir qui a cherché à exercer une influence sur une loi ou une décision, par exemple en rendant publique un communiqué ou une « empreinte législative » indiquant quels sont les lobbyistes qui ont été consultés lors d’initiatives législatives. En assurant en temps utile l’accès à de telles informations, on pourra prendre en compte les différents points de vue de la société et des entreprises et disposer ainsi d’informations équilibrées pour l’élaboration et la mise en œuvre des décisions publiques.

III. Favoriser une culture d’intégrité

7.
Les pays devraient favoriser une culture d’intégrité dans les organismes publics et dans la prise de décision publique en établissant des règles et lignes directrices claires régissant le comportement des agents publics.
Les pays devraient instituer des principes, des règles et des procédures qui donnent aux agents publics des orientations claires sur les relations qu’ils sont autorisés à entretenir avec les lobbyistes. Les agents publics devraient communiquer avec les lobbyistes conformément aux règles, normes et lignes directrices applicables d’une manière qui permette le contrôle le plus étroit par le public. En particulier, ils devraient faire en sorte qu’aucun doute n’entache leur impartialité au service de l’intérêt public, ne communiquer que les informations autorisées et ne pas utiliser abusivement des informations « confidentielles », révéler les intérêts privés en cause et éviter les conflits d’intérêts. Les décideurs devraient donner l’exemple par leur comportement personnel dans leurs relations avec les lobbyistes.
Les pays devraient envisager, dans les situations suivantes, d’imposer des restrictions aux agents publics qui quittent leurs fonctions : lorsqu’il s’agit de parer à un conflit d’intérêts dans la recherche d’un nouveau poste, d’empêcher l’utilisation inappropriée d’informations « confidentielles » et d’éviter les « changements de camp » après exercice d’une fonction publique dans les procédures auxquelles un ex-agent a substantiellement participé. Il peut être nécessaire d’imposer un délai de carence durant lequel un ex-agent public ne pourra pas temporairement exercer des activités de lobbying auprès de l’organisme auquel il appartenait précédemment. Inversement, certains pays pourraient considérer d’imposer un délai de carence similaire lors de la nomination ou l’embauche d’un lobbyiste dans des fonctions réglementaires ou des activités de conseil.

8.
Les lobbyistes devraient respecter des normes de professionnalisme et de transparence ; il leur incombe également de favoriser dans leurs activités une culture de transparence et d’intégrité.
Le gouvernement et le législateur ont la responsabilité principale d’instituer des normes de conduite claires pour les agents publics qui sont en relation avec des lobbyistes. Toutefois, les lobbyistes et leurs donneurs d’ordres ont pour leur part l’obligation de ne pas exercer d’influence illicite et de se conformer aux normes professionnelles dans leurs relations avec les agents publics, avec les autres lobbyistes, avec leurs clients et avec le public.
Le maintien de la confiance dans le processus de décision publique implique que les lobbyistes salariés ou consultants mettent eux aussi en avant les principes de bonne gouvernance. En particulier, ils devraient faire preuve d’intégrité et d’honnêteté dans leurs relations avec les agents publics, fournir des informations fiables et exactes et éviter les conflits d’intérêts vis-à-vis des agents publics et vis-à-vis des clients qu’ils représentent, par exemple en s’abstenant de représenter des intérêts antagonistes ou concurrents.

IV. Mécanismes pour une application, le respect des règles et un réexamen efficaces


9.
Les pays devraient faire en sorte que les principaux acteurs prennent part à la mise en œuvre d’un ensemble cohérent de stratégies et de pratiques permettant d’assurer le respect des règles.
Assurer le respect des règles est particulièrement difficile lorsque les pays s’attaquent à de nouvelles préoccupations comme la transparence des activités de lobbying. Énoncer des règles et des lignes directrices claires et susceptibles d’exécution est nécessaire, mais pas suffisant pour que le dispositif soit efficace. Afin d’assurer la conformité, une dissuasion et une détection efficace des violations, les pays devraient élaborer et appliquer un ensemble cohérent de stratégies et de mécanismes qui inclut l’affectation de ressources appropriées aux opérations de suivi et de contrôle. Il faudrait certains mécanismes pour sensibiliser davantage aux règles et normes attendues, pour assurer une meilleure compréhension de l’application de ces règles et de ces normes et pour pouvoir traiter efficacement les informations communiquées sur les activités de lobbying ainsi que les plaintes du public. Les pays devraient encourager l’exercice d’un leadership organisationnel pour favoriser une culture d’intégrité et d’ouverture dans les organismes publics et ils devraient aussi imposer l’établissement de rapports officiels ou la réalisation d’audits de mise en œuvre et de conformité. La définition des règles et normes et leur mise en application nécessitent la participation de tous les acteurs clés, en particulier les agents publics, les représentants des lobbyistes consultants, la société civile et les autorités indépendantes de surveillance. C’est ainsi que se mettra en place une interprétation commune des normes attendues. Les différents éléments des stratégies et mécanismes devraient se renforcer mutuellement ; grâce à cette coordination, les objectifs globaux d’amélioration de la transparence et de l’intégrité des activités de lobbying seront plus facilement atteints.
Les stratégies et mécanismes globaux de mise en œuvre devraient instaurer un équilibre judicieux entre les risques et les incitations pour les agents publics et les lobbyistes, afin de créer une culture de conformité. Par exemple, on peut mettre à la disposition des lobbyistes des systèmes électroniques commodes d’enregistrement des informations les concernant et de communication de leurs rapports, leur faciliter l’accès aux documents et consultations pertinents par une alerte automatique et subordonner à enregistrement l’exercice des activités de lobbying. Des sanctions visibles et proportionnées devraient combiner des solutions novatrices, comme la divulgation publique des infractions avérées, à des sanctions financières ou administratives classiques, comme la radiation et les poursuites pénales le cas échéant.

10.
Les pays devraient réexaminer périodiquement l’application de leurs règles et lignes directrices relatives au lobbying et procéder aux ajustements nécessaires à la lumière de l’expérience acquise.
Les pays devraient réexaminer – avec la participation des représentants des lobbyistes et de la société civile – la mise en œuvre et l’impact des règles et lignes directrices applicables aux activités de lobbying, de façon à mieux comprendre les facteurs qui influent sur la conformité à ces règles et lignes directrices. Les ajustements apportés aux règles et lignes directrices devaient s’accompagner d’une actualisation des stratégies et mécanismes d’application. L’intégration de ces processus permettra de mieux répondre aux nouvelles attentes du public concernant la transparence et l’intégrité des activités de lobbying. L’examen de la mise en œuvre et de l’impact, de même que le débat public sur les résultats obtenus, sont tout à fait essentiels lorsque les règles, les lignes directrices et les stratégies de mise en œuvre visant à accroître la transparence et l’intégrité des activités de lobbying sont élaborées graduellement dans le cadre d’un processus d’apprentissage politique et administratif.

fonte: http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=256&Lang=fr&Book=False

Lobbying: quando gli interessi sono in conflitto

Ci sono delle condizioni basiche oltre le quali l’azione di pressione verso un decisore pubblico, presenta discutibili aspetti, sia di natura legale sia sotto il profilo del merito ed etico.

Quali sono queste condizioni ?

Ve ne sono diverse, ma quelle su cui vogliamo immediatamente soffermarci, le principali, consistono nella compatibilità dell’interesse “portato” rispetto a quello generale e nella separazione formale e sostanziale, quindi nella garanzia di indipendenza reciproca dei due fronti della relazione, che non a caso viene denominata “istituzionale” e non soltanto “pubblica”.

Riguardo al primo aspetto citato possiamo dire che un'attività di lobbying svolta per l’affermazione di interessi privati in netto contrasto con quelli della comunità, non collettivamente sostenibili, e fatti valere da una posizione ingiustificatamente privilegiata di accesso e di ascolto non sarebbe compatibile con i principi dell'ordinamento democratico, eticamente inopportuna [1] e, in date circostanze, sostanzialmente illegale.

Osservando la sequenza dal lato istituzionale non si possono che mettere in evidenza i vincoli legali ed etici che dovrebbe avere l’agire pubblico; vincoli di varia natura che in queste dinamiche, più che in ogni altra circostanza, dovrebbero opportunamente integrarsi [2]. In un processo di decision making, improntato non solo alla legittimità ma anche all’opportunità-adeguatezza dello stesso e degli atti che da esso possano scaturire, non si dovrebbe prescindere da un onere di preventiva informazione sui temi posti all’ordine del giorno ai soggetti potenzialmente interessati e soprattutto dalla garanzia rivolta agli stessi di una conseguente paritaria possibilità di accesso ed espressione. Ancora: nella deliberazione finale, adeguatamente motivata, non dovrebbe mancare l’implicita ed equilibrata valutazione delle diverse argomentazioni e posizioni espresse. Solo in questo modo la decisione, anche se relativa ad una singolare istanza di ordine sociale o economico ed anche se molto specifica nel suo contenuto, potrà dirsi formalmente e sostanzialmente adottata nell’interesse pubblico e legittima. L’espressione usata è “decisione” e non semplice atto in quanto potrebbe trattarsi di un’articolazione di provvedimenti e comportamenti, una complessa politica composta da aspetti formali e informali; in ogni modo i termini non cambierebbero, la “griglia” etica e legale dovrebbe essere rispettata.

Questo modello aureo, sulla descrizione e sulla necessità del quale la letteratura si è profusa, nella realtà dei fatti e in una moltitudine di casi, sa di (molto) ottimistica proiezione. Al contrario di quanto si auspica in termini di trasparente contrattualizzazione dei contenuti spesso si hanno decisioni ancora più che deboli nel merito e discutibili nelle forme, disequilibrate ed in realtà aprioristicamente tendenti verso un solo lato tra quelli, sempre sostanzialmente privati [3] in rilievo o concorrenza; dunque scelte tendenti a produrre situazioni nelle quali alcuni soggetti ed alcuni interessi individuali o collettivi non per ragioni di qualità, compatibilità pubblica dell’istanza e della partecipazione risultano infondatamente privilegiati. Ed allora rispetto all’intero quadro dell’attività politica e così ancora più sensibilmente rispetto a quello della relazione pubblico-privato si rinviene ciò che potremmo definire in termini estesi ma qui ora ben tangibili e focalizzati un confitto di interessi [4], ovvero una preferenza disequilibrata di interessi.

“Arbitri che diventano giocatori e giocatori che mettono i panni da arbitri “: così, semplificando, si è descritta efficacemente la situazione. In realtà si tratta di un “nodo bloccante” che incide pesantemente sui rapporti tra Stato, organismi intermedi e sotto-sistemi e, come da più parti si è rilevato, costituisce un problema centrale dell’ordine democratico, non solo etico e non solo organizzativo.

Venendo al tema specifico che qui interessa, vale a dire quello delle relazioni istituzionali, tali come non da ora tacitamente ma diffusamente si sono sviluppate nel nostro Paese, con la moltitudine di conflitti di interesse che in esse si sono prodotti e che continuano a manifestarsi, si osserva che due sono i fenomeni di carattere disfunzionale che sopra ogni altro si sono evidenziati [5] e continuano inalterate a manifestarsi, dando luogo all’enunciato conflitto: l’occupazione di ruoli istituzionali da parte di soggetti riferibili direttamente o indirettamente a gruppi di interesse (incompatibilità) e quella non meno incidente della “porta girevole”.

Nel primo caso accade che il rapporto di subordinazione di un movimento politico, o più probabilmente di una componente locale di questo, rispetto ad un gruppo di interesse ben organizzato e finanziariamente dotato porti, prima ad una sovrapposizione delle leadership ed in seconda battuta all’occupazione o meglio all’”acquisto” di ruoli di vertice nelle istituzioni territoriali o pubblico-economiche da parte delle stesse persone o loro mandatari. L’artificio e ciò che di negativo ne consegue, sia per la comunità, sia per l’istituzione coinvolta è implicito e del tutto evidente. Non vi sarà alcuna possibilità in questi casi che issues potenzialmente in conflitto con gli interessi del gruppo che colonizza e praticamente acquista l’apparato pubblico possano emergere: ogni forma di accesso a possibili competitori sarà nei fatti negata . Si avrà in questi casi una “cattura della regolamentazione” [6] ed un sostanziale fallimento della missione fondamentale insita nei poteri di governo, qualunque sia la dimensione territoriale verso la quale si debbano esprimere. Il danno per la società e l’economia in cui si sviluppano tali pratiche può risultare davvero notevole, in ambito produttivo e non solo. Non è escluso che in conseguenza di alcune faziose politiche economiche per le imprese o i gruppi svantaggiati (sia nazionali che esteri) si possa arrivare persino ad un esodo delle iniziative verso “territori” in ogni senso più aperti ed agibili, con le conseguenze per il sistema che sono facili da immaginare.

Nel secondo caso, in assenza di generali, chiari e determinanti divieti legali [7], non è infrequente che chi ha occupato posizioni politiche elettive o chi ha avuto ruoli dirigenziali in istituzioni pubbliche sia territoriali che funzionali, cessato o abbandonato l’incarico pubblico, sia esso di carattere politico che amministrativo, possa riuscire a spostarsi con relativa facilità nel settore economico privato per rappresentare interessi particolari, senza incontrare ostacoli e senza far intercorrere un adeguato lasso di tempo (post employment restictions). Analogamente allo stato della legislazione non vi è alcun specifico impedimento legale a rappresentare presso le strutture pubbliche interessi particolari per i familiari o i soci di coloro che si trovano ad essere in quel dato momento gli interlocutori istituzionali nella trattazione di politiche pubbliche attinenti gli specifici, “particolari” interessi supportati. In tutti questi modi oltre alla generica lesione dell’interesse pubblico, è possibile acquisire un privilegio ingiustificato nei confronti di altri operatori mettendo a frutto la comoda, utilissima, sovrapposizione di ruoli, i collegamenti personali o le esclusive competenze in precedenza acquisite (a spese del contribuente).

Lo sviluppo più o meno subdolo di entrambi questi fenomeni, cosa facile da focalizzare, falsa ogni possibile regola democratica ed economica a vantaggio di chi dispone delle maggiori risorse di “penetrazione” e può arrivare, nelle ipotesi più eclatanti, a modificare nella sostanza la forma di governo (sia nazionale che locale) e persino la forma dello Stato. Vero è che queste pratiche scorrette, rispetto ad un equilibrio democratico degli interessi, non hanno confini geografici e politici e che non esistono misure perfette che le possano limitare [8], ma si può anche rilevare che in diverse realtà istituzionali hanno trovato espressione ed applicazione differenti soluzioni, diversamente incidenti; infine che quelle di cui disponiamo per la realtà italiana sono scarsamente operative, anzi nulle, tanto sul piano enunciativo che applicativo, sia dal punto di vista delle iniziative pubbliche che private. In altre parole nel nostro sistema i portatori di interesse che intendessero agire nei confronti del complesso politico-istituzionale in un quadro di trasparenza e piena legalità e che per i motivi sopra detti si trovassero a dover subire strane commistioni di ruoli o il “caricamento” di oneri impropri, con il conseguente pregiudizio, allo stato della legislazione e delle prassi, non disporrebbero di facili vie d’uscita e tanto meno di un incoraggiante quadro di tutele, tanto sul versante giuridico-formale che fattuale.

Possiamo concludere con l’affermazione che le relazioni istituzionali nel nostro Paese continuano ad essere per l’appunto “onerose”, ugualmente, per chi voglia porle in essere secondo il più tipico e discutibile “modello italiano” e per chi invece voglia far valere una posizione indipendente, autonoma e di pieno diritto.

Maurizio Benassuti

[1] Sull’etica pubblica e nell’azione di lobbying vedi anche: B.G. Mattarella, Le regole dell'onestà, Il Mulino 2007; Interessi organizzati, lobbying e decisione pubblica di Enrico Carloni in F. Merloni, R. Cavallo Perin, Al servizio della Nazione, Milano, Franco Angeli, 2009

[2] Esemplificando: artt. 54, 97, 98 Cost.; Legge 241/90; decreto Min. Dip.Funz. Pubbl. 28/11/2000

[3] Anche se trattasi di gruppi "istituzionali", in apparenza pubblici, in realtà in concorrenza

[4] Per una definizione: OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service (http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=130&Lang=en&Book=False)

[5] Altre ve ne sono. Ad esempio l’incompatibilità d’affari dell’agente pubblico o del rappresentante di interessi in una determinata specifica circostanza per l’oggetto trattato, circostanza che dovrebbe determinare un'applicazione del dovere di “astensione”; si sottolinea, per entrambe le parti coinvolte, per quella pubblica derivante dalla legge, per il privato derivante da un fondamentale principio etico.

[6] “Regulatory capture”; gli esiti vengono definiti come fallimento etico e legale della governance pubblica

[7] Eccezione fatta per la disposizione di carattere generale ma in un ambito regionale contenuta nell’art. 4 l. reg. Regione Abruzzo 14/12/2010 n. 61 e salvo inefficaci previsioni specifiche per limitate categorie di soggetti con incarico pubblico onorario o professionale. Vedi: art. 6 legge n. 60 del 1953 ; art. 2 c. 4 legge 20/07/2004 n. 15; art. 2 c.9 legge 14/11/1995 n. 481; art. 4 c. 3 D. lgs.12/02/1993 n.39.

[8]es: USA "Revolving Door" Restrictions on Federal Employees Becoming Lobbyists (http://www.lobbyinginfo.org/laws/page.cfm?pageid=19); UK Revolving Doors in the UK Defence Industry ( http://www.againstcorruption.org/BriefingsItem.asp?id=13093 )

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Relazioni istituzonali e processi federalisti

Perché lo sviluppo delle relazioni istituzionali nel territorio.

La storia degli stati di lunga tradizione federale e presidenziale ci insegna che in un contesto così caratterizzato all’interno di queste strutture politiche e di governo basate su principi autonomistici le regole di confronto con i diversi gruppi sociali ed economici sono un aspetto centrale dell’architettura e della prassi istituzionale sia dello stato federale che dei singoli stati. Ciò accade non solo per ragioni di assetto e statica politica, ma perché si cerca di rafforzare nei diversi livelli la capacità di analisi pubblica dei problemi, la qualità e la sostenibilità della decisione e della legislazione, quindi la competitività delle entità autonome e dell’intero sistema. C’è dunque, almeno storicamente, una costituente ricerca di equilibrio ed un preciso nesso tra federalismo e compiuta rappresentanza di interessi. Si è riscontrata invero anche la tendenza di ogni ordinamento federale a migliorare nel tempo la legislazione sulla trasparenza e sulla riduzione dei conflitti di interesse in questo tipo di rapporti. In ogni caso il dato costante da cui si sono prese le mosse in presenza di forti comunità autonome è sempre stato quello di una considerazione molto (più) pratica e concreta nella definizione dell’ “interesse pubblico”.

Così pure nel nostro Paese, nella direzione di una rafforzata autonomia locale, oggi più che mai, agire nell’interesse generale, seguendo pure al meglio il dettato costituzionale e quindi il vincolo imperativo della funzione pubblica, non significa agire in astratto, con formalismo e distacco e al di sopra degli interessi particolari provenienti dal territorio. Proprio gli assetti statutari-federalisti che nel titolo quinto della Carta costituzionale trovano fondamento impongono di accogliere (leggasi: accesso) con trasparenza (leggasi: informazione) ed imparzialità la partecipazione informata e, se possibile, esperta delle rappresentanze economiche e sociali, valutarne i portati, coordinare le diverse istanze ed espressioni, infine produrre politiche di sintesi, economiche ed efficaci, di riscontrabile e positivo impatto. Ogni decisione pubblica, si concretizzi anche in atti sub-legislativi o in provvedimenti amministrativi espressi in sede locale, non può che essere espressione di quella focalizzata volontà generale di cui l’ente territoriale è istituzionalizzata espressione, quindi traduzione politica e giuridica di una realtà risalente, portato della specificità degli elementi sociali ed economici, nonché delle istanze e delle pressioni proprie del substrato reale da cui è tratta. Inoltre appare sempre più evidente che nell’aumentata complessità dei sistemi, anche locali, la decisione pubblica, o meglio il procedimento decisionale pubblico, necessita di conoscenze e nozioni che non sempre appartengono all’ambito burocratico e ancora di meno al personale politico, vale a dire a coloro che nell’insieme dovrebbero provvedere materialmente ad elaborare gli atti (Rif. P. Torretta). Si osserva, anche in riferimento a fenomeni che possono lambire o toccare la sfera penale, che le operazioni di decentramento comportano rischi di varia natura, non solo organizzativi, poiché non è detto che a queste si accompagni una ricostruzione sul piano locale dei controlli e delle professionalità che agivano in precedenza ad un livello istituzionale più elevato nelle funzioni di governo e gestione (Rif. B.G. Mattarella).

Non risulta estraneo a questo ragionamento il principio di sussidiarietà, ben esplicitato dall’art. 118 della Costituzione, inteso sia in senso verticale o della prossimità dei centri di decisionalità, sia in senso orizzontale, riferito alla capacità organizzativa e di rappresentanza dei corpi intermedi, tra i quali spiccano i gruppi portatori di interessi particolari. Analogamente - espressi non a caso dalla stessa disposizione costituzionale - trovano riscontro i principi di differenziazione e di adeguatezza che, attualizzati da diverse recenti normative (ess.: AIR e nuovo CAD) impongono una riorganizzazione persino tecnologica dei canali e degli strumenti di relazione con le rappresentanze sociali ed economiche locali. Tutto questo, risulta evidente, non riguarda quindi soltanto le garanzie ed i percorsi di democrazia partecipativa e deliberativa, ma ha a che fare in modo diretto, decisamente incidente, sulla qualità della decisone pubblica e sulla efficacia puntuale (procedimento) e complessiva (indirizzo) dell’amministrazione.

Non si può prescindere del resto dalla precisa consapevolezza delle nuove super-statali regole del gioco che la modernizzazione forzata delle nostre democrazie liberali ( ..pluraliste ?) ed industriali impone; e questa necessità si rende ancora più impellente ed evidenziata dall’impronta federalista che gli stati, compreso il nostro, intendono darsi, nonché dall’internazionalizzazione degli organismi pubblici, in particolare di quelli di governo dell’economia. Le unioni di stati (UE) e le strutture federali interne spingono per una governance del tessuto sociale ed economico a più livelli, che già oggi trova riscontro, e che tutti i giorni sperimentiamo. In questo contesto - è stato più volte detto - una sola strada risulta percorribile nel porre normative e politiche di sviluppo sempre più complesse: quella del costante confronto e della cooperazione di tutti i soggetti politici, nei diversi livelli territoriali, con i differenziati corpi sociali ed i gruppi legittimamente ed apertamente portatori di interessi particolari.

Per l’attuale realtà italiana esistono poi ragioni politiche e strutturali di fondo che consigliano uno sviluppo fattuale e formale delle relazioni istituzionali nelle sedi regionali e municipali, ragioni legate all’affermazione delle forme presidenzialiste e di governatorato collegate spesso ad uno strapotere delle leadership della maggioranza locale. Le forme verticali di governo locale, che in questa attuale dinamica federalista si vanno sempre più a connotare, hanno ulteriormente depotenziato le funzioni operative classiche dei partiti, delle assemblee istituzionali e per molti aspetti anche quelle dell’apparato servente e richiedono quindi la presenza qualificata ed esperta nel processo decisionale pubblico delle rappresentanze economiche e dei diversi vissuti sociali: prima di tutto per il mantenimento delle condizioni democratiche e direttamente per la competitività culturale ed economica del sistema che esse presiedono. La rappresentazione e l’espressione organizzata di interessi particolari, siano essi in coordinamento che in contrapposizione, si manifesta come un fondamentale antidoto nei confronti della possibile concentrazione del potere, e quindi non solo diventa rilevante l’organizzazione e l’efficienza delle rappresentanze, ma anche il lavoro compiuto per stabilire e garantire le interne regole del gioco, vale a dire le modalità del concorso alla decisionalità pubblica da parte dei diversi portatori di interessi. In altre parole si tratta di rinnovare il collegamento tra società civile ed economica e rappresentanza politica, ri-bilanciare il rapporto tra vertice dell’amministrazione ed organo di indirizzo come sede di ascolto ed integrazione, sviluppare infine altri poteri in funzione di garanzia democratica.

Si possono aggiungere a questi rilievi, di ordine prettamente politico, ulteriori di natura economica. L’amministrazione locale di un grande capoluogo o di un’area metropolitana infatti va a presentarsi sempre di più come holding di controllo di enti di servizio e società e come tale deve agire in collegamento, interlocuzione trasparente, e capacità di trasferimento di valore rispetto ai propri stakeholders. In questo senso la governance pubblica non si potrà sottrarre più a lungo agli aggiornati sistemi di amministrazione e controllo introdotti per i gruppi privati, in primo luogo in termini di accountability, rispetto al proprio circostante ambiente ed organizzato tessuto economico e sociale.

A questo punto tuttavia è giusto osservare che i lati del rapporto sono due ed i nuovi meccanismi di relazione che dovranno affermarsi non possono che coinvolgere analogamente anche i gruppi e le rappresentanze private. Da qui la necessità per queste ultime di interrogarsi e scegliere: mantenere una relazione del tutto privata con il politico locale emergente per la trattazione dei problemi, sullo stile della vendita al dettaglio di pezzi di micro-politiche e singoli benefits, oppure pretendere l’inserimento esperto ed autorevole nei processi di decisionalità pubblica attraverso canali di accesso garantiti e trasparenti. In altre parole scegliere se accettare consapevolmente il modello plebiscitario e in esso subordinatamente sopravvivere o proporsi come soggetti attivi del sistema politico locale, pienamente legittimati ed assolutamente intenzionati a far valere e rivalutare le componenti rappresentative e gli istituti che concretamente le possono esprimere. E’ una questione di visioni e di dosaggio, e questo, per tutti, sembra essere il momento delle scelte.

Venendo infine al generale confronto politico sul federalismo in atto nel nostro Paese, agli equilibri geo-politici, alle contrapposizioni territoriali ed alle dinamiche istituzionali che sembrano dover affermarsi, per quanto qui interessa, osserviamo che per poter creare una risalente spinta democratica ed il miglioramento della qualità della politica e dell’amministrazione - visto che alla fine questo è anche l’obiettivo ultimo di ogni corretta relazione istituzionale - tra le diverse autonomie regionali e le diverse municipalità che all’interno di queste trovano spazio come fenomeno tipicamente italiano, analogamente a ciò che dovrebbe avvenire all’interno di ogni autonomia tra le componenti private in essa collocate, si dovranno individuare rispetto ai livelli istituzionali sovraordinati più adeguati canali di accesso e garanzie per la trasparenza dei processi decisionali federali e comunitari. Per il mantenimento delle condizioni pluraliste e democratiche e non ultima l’unità nazionale, gli interessi politici, economici e culturali propri delle comunità locali, rese esse stesse sistema e gruppo nella sintesi istituzionale, dovranno necessariamente trovare affermazione in un quadro relazionale ed istituzionale trasparente e paritetico.

Maurizio Benassuti

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LE RELAZIONI ISTITUZIONALI

Definizione

Le Relazioni Istituzionali ( Lobby, Lobbying ) sono quelle attività di relazione e rappresentanza, tecniche, etiche e legali svolte da persone, società, associazioni, enti pubblici e privati attraverso propri funzionari (in house) o consulenti esterni - persone fisiche o società - (for hire) nei confronti dei membri di un organo legislativo o governativo pubblico, comunitario, nazionale, regionale o locale. Analogamente debbono essere considerate relazioni istituzionali anche le azioni informative e consultive condotte nei confronti dei dirigenti, dei funzionari dei ruoli direttivi di ogni pubblica amministrazione, dei rappresentanti e dei dirigenti di enti di servizio ed economici sotto il controllo pubblico (1). L’obiettivo ultimo di questo insieme di azioni è quello di esercitare un’influenza (funzione persuasiva) su coloro che dal lato pubblico o pubblico-economico debbono adottare delle decisioni che possono toccare il sistema di interessi del gruppo o del singolo soggetto rappresentato. Si considerano relazioni istituzionali anche quelle forme di rappresentanza che alcune istituzioni pubbliche territoriali o funzionali conducono rispetto ad altre, normalmente sovraordinate, interne o internazionali, per sostenere interessi riferentisi al sistema sociale ed economico che ad esse fa riferimento.

Tempi e modi

L’attività di relazione istituzionale verso organismi politici di livello costituzionale o di ambito locale avviene principalmente, ma non esclusivamente, nel corso di un iter mirante a produrre disposizioni normative nella fase di analisi formale o sostanziale di impatto della regolamentazione (AIR) e secondo i canoni stabiliti nella "carta di consultazione", qualora sia contemplata; altrimenti durante un processo decisionale posto in essere nell'ambito delle funzioni di governo o escutive, attraverso contatti formali (es.paper) ed informali con i decisori pubblici, nel rispetto delle leggi che ne regolano l’attività e del codice etico che regolamenta i comportamenti dei soggetti coinvolti in tale rapporto (2). L’azione di partecipazione informata con finalità di influenza in cui si concretizza la relazione istituzionale propriamente intesa deve essere svolta in modo professionale, con onestà, riservatezza, trasparenza, mediante la presentazione di proposte, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi e qualsiasi altra iniziativa o comunicazione orale e scritta trasmessa anche per via elettronica (CAD), intesa a perseguire sempre interessi leciti propri o di terzi. La quantità di contatti e le vie prescelte dipendono anche dalla tipologia e dal numero di problematiche che il gruppo rappresentato è in grado di far emergere nella discussione con il decisore pubblico. Dal punto di vista pratico le condizioni necessarie, anche se non sufficienti, affinché si possano sviluppare adeguate relazioni istituzionali sono l'informazione (trasparenza) e l'accesso (partecipazione). La struttura federale del sistema politico-istituzionale o comunque l'esplicarsi di una governance multilivello possono incidere sulle opportunità di informazione ed accesso e non sarà quindi da escludere un complesso di relazioni che per la rappresentanza e l'affermazione di una medesima categoria di interessi si esprima in diverse sedi decisionali in modo contestuale, coordinato o disarticolato, secondo il tipo di regolamentazione dell’organismo pubblico con cui si andrà ad interloquire. Nella prassi le istituzioni territoriali, soprattutto quelle locali ed i loro enti, instaurano relazioni di routine con le rappresentanze dei gruppi economici o di interesse collettivo o diffuso ai quali, per sedi, requisiti genetici, livelli organizzativi, rappresentatività in termini qualitativi e quantitativi viene riconosciuto in via di fatto lo status di interlocutore attraverso l'inserimento in una informale "lista di consultazione" o mediante accesso riservato.

Nell'ordinamento italiano

Le relazioni istituzionali sono ammesse in Italia principalmente in base all’art.50 della Costituzione e ad altri numerosi principi che prevedono il diritto all'informazione ed alla partecipazione democratica (partecipazione politica) dei cittadini singoli o associati nei processi decisionali pubblici (democrazia deliberativa). Due sentenze della Corte Costituzionale del 1974 ribadiscono il diritto di tutti i cittadini singoli o associati di intervenire presso l'autorità politica per incidere sui processi decisonali (3). Negli statuti regionali più aggiornati, quali quelli delle regioni Lombardia, Emilia-Romagana, Toscana, Piemonte possiamo trovare disposizioni specifiche attinenti al diritto di informazione-audizione-partecipazione di cittadini ed organismi intermedi ai processi legislativi e deliberativi degli organi istituzionali locali. In tre regioni italiane, Abruzzo, Toscana, Molise (4) esiste una normativa contenente una disciplina basica delle relazioni istituzionali.

Relazioni istituzionali etica e democrazia

Un'azione lobbistica in cui fossero messi in gioco interessi privati in contrasto con quelli generali della comunità e dell’economia di mercato non sarebbe compatibile con i principi politici e costituzionali dell'ordinamento, quindi sostanzialmente illegale. In un sistema di governance pubblica (politiche di governance) attualizzato, quando la decisione venga presa liberamente, nell'interesse generale e con una imparziale comparazione degli aspetti in gioco, si renderà necessaria ad ogni livello una preventiva informazione sugli stessi ai soggetti potenzialmente interessati, in modo da consentire ad essi una tempestiva rappresentazione delle specifiche posizioni e delle eventuali differenti istanze. Il dibattito pubblico, equilibrato e trasparente tra poteri costituiti e contropoteri sociali ed economici è una delle condizioni fondamentali affinché venga a formarsi una decisionalità pubblica (ed una legislazione) operativa ed efficace ed un sistema politico ed economico compiutamente democratico. Il problema etico (e legale) di maggior rilievo connesso all’attività di relazione istituzionale si rinviene in due prassi: quella della occupazione di ruoli istituzionali da parte di soggetti riferibili direttamente o indirettamente a gruppi di interesse (cattura dell'organo e della regolamentazione) e quella non meno incidente e riprovevole della “porta girevole” (immediato inserimento nella rappresentanza di interessi privati da parte di funzionari pubblici onorari o professionali cessati dall'incarico) . In questi modi è possibile acquisire un privilegio ingiustificato nei confronti di altri operatori mettendo a frutto la comoda sovrapposizione di ruoli, i collegamenti personali o le competenze in precedenza acquisite a spese del contribuente. In termini generali queste circostanze comportano quello che possiamo definire un conflitto di interesse. La conseguenza sul piano dei rapporti politici ed economici è che viene falsata ogni possibile regola sia democratica che economica a vantaggio di chi dispone di clientele o parentele e le maggiori risorse organizzative e finanziarie per sovrastare i due lati del rapporto.

Relazioni istituzionali e gruppi di interesse

Il lobbismo e le relazioni istituzionali che in esso trovano espressione caratterizzano oggi più tipicamente l’azione dei gruppi di interesse e di pressione (5) nelle c.d. democrazie industriali. Questi, dal punto di vista dal quale ci poniamo, sono considerati fenomeni associativi sia di natura economica che non, in cui sono presenti attori accomunati dalla consapevolezza di un interesse comune, dotati di (rilevanti) risorse e strutturati anche per interagire con le istituzioni territoriali ed ogni altra organizzazione pubblica al fine di rendere alcune specifiche istanze vere e proprie piattaforme politiche. La loro diffusione ed il loro "peso" procede inevitabilmente con lo sviluppo qualitativo e quantitativo della presenza di tali gruppi nel sistema politico ed economico, come risultante sia della diversificazione dei bisogni e degli interessi, sia dell’ampliamento dei diritti di associazione, espressione, partecipazione, ed oggi di sussidiarietà. L’aumento della complessità economica e sociale determina sempre più spesso lo sviluppo di forme aggregative che cercano, a fianco ed in concorso tra di loro e con la rappresentanza politica, di articolare richieste alle autorità pubbliche, intervenendo, direttamente o indirettamente, nelle varie fasi del processo decisionale: da qui l’esigenza per questi soggetti di creare un'efficace piattaforma relazionale ed esercitare un'organizzata azione di pressione (se si preferisce: partecipazione esperta e persuasiva). Tutto questo, secondo una valutazione realistica e pragmatica, può essere anche definito “il gioco delle influenze” rispetto al quale, per garanzia democratica, restano rilevanti le modalità e le condizioni prima di informazione-trasparenza e quindi di accesso-partecipazione alle sedi decisionali.

Modello pluralista o neo-corporativo

La libera ed articolata rappresentanza degli interessi presso le sedi istituzionali e le relazioni pubblico-privato che ne scaturiscono presuppongono la permanenza di un sistema democratico (democrazia) aperto e pluralista con soggetti ed associazioni multiple, volontarie, concorrenti, non ordinate in gerarchia e non necessariamente differenziate secondo criteri funzionali. Queste aggregazioni di persone ed interessi non devono esprimersi come gruppi di parentela politica rispetto ai partiti, né dovrebbero godere di speciali licenze pubbliche, privilegi; tanto meno essere identificate e riconosciute in quanto portatrici di deleghe pubbliche, o perché sovvenzionate, create, dirette o controllate dallo Stato. I gruppi in una democratica e trasparente dinamica di relazioni istituzionali si dovranno esprimere semplicemente come fenomeni attinenti alla libertà di associazione e dell'autonomia privata, con esclusione della possibilità che vi siano riserve o monopoli riconosciuti ad alcuni, di fatto o formalmente, nella rappresentanza di alcune categorie di interessi. L'avanzamento delle istanze in sede pubblica scaturisce dal generale ed indiscriminabile diritto di petizione. In un sistema che intenda qualificarsi "democratico" libertà di associazione (art.49 Cost.) e di petizione (art. 50 Cost.) debbono essere costituzionalmente, universalmente e paritariamente garantite. Quando alcune associazioni, organizzazioni sono di fatto prevalenti, obbligatorie per le basi sociali, disposte tra di esse rispetto al potere pubblico in modo preminente o gerarchico (insiders associations) e quindi non in libera concorrenza le une con le altre, ed ancora, differenziate secondo criteri funzionali, oppure riconosciute in modo privilegiato, sovvenzionate, sponsorizzate o controllate dallo Stato, allora si crea uno squilibrio nell'accesso e si entra in un modello "triangolare", neo-corporativo. In questo caso può accadere che vi sia la riduzione dello spazio di naturale competizione e delle essenziali condizioni di apertura del “mercato politico”, con la predisposizione di scelte ed indirizzi concertati, la sovra-rappresentanza degli interessi più forti o diversamente legittimati, infine con il possibile svilimento dell'essenziale circuito democratico-rappresentativo attraverso l'esercizio surrogatorio e persino istituzionalizzato (venue shopping) di azioni di supplenza esercitate dai gruppi maggiormente dotati ed organizzati.

Le relazioni istituzionali formali nell’ambito delle scienze economiche

Le relazioni istituzionali (formali) nel framework concettuale dell’economia aziendale e nel quadro generale che definisce i rapporti di sistema vengono intese come le dinamiche che si svolgono a seguito di azioni di intervento e regolazione da parte dell’amministrazione pubblica sulle attività economiche. In particolare si fa riferimento a ciò che attiene l’insieme degli strumenti attraverso i quali si pongono in modo formale limiti o estensioni da parte del soggetto pubblico all’esercizio dell'impresa. Sono considerati tipici atti di relazione istituzionale: quelli miranti a creare le migliori condizioni ambientali per l’espletamento dell’attività; quelli volti a garantire opportune condizioni di concorrenza; le incentivazioni; i divieti. In questi rapporti solitamente si considera il corpo istituzionale come parte attiva mentre all’impresa si attribuisce un ruolo “reattivo”. In linea teorica, in una concezione della decisionalità pubblica di impronta razionalista e secondo uno schema top down questi interventi si determinano e si giustificano alla luce della possibilità pressoché autonoma dell’Amministrazione di una valutazione e gestione sia degli interessi delle differenti componenti sociali sia di quello generale e quindi come espressione del potere-dovere di integrazione del sistema. Dal punto di vista degli operatori privati le relazioni istituzionali così intese “rappresentano un elemento determinante del contesto (…) in cui operano; in grado di condizionare in maniera diretta o indiretta la gestione” (Borgonovi) (6). Riguardo a questi interventi pubblici, laddove vengano ad esplicarsi, risulta quindi essenziale per il management aziendale sviluppare una puntuale capacità di interpretazione e previsione e, qualora ciò sia reso possibile dal quadro normativo o dalla discrezionalità del soggetto pubblico, di pressione ed intervento “esperto” nel processo decisionale, per prevenire vincoli o favorire nuove opportunità.

Maurizio Benassuti R. © prima ed. 14 luglio 2008

Citazioni

“Ogni società politica è composta di altre società più piccole, di specie diverse, ciascuna delle quali ha propri interessi e proprie regole; queste società che ognuno vede, poiché hanno una forma esterna ed autorizzata, non sono le uniche realmente esistenti nello stato; tutti i privati, che un interesse comune riunisce, ne compongono delle altre, durature o passeggere, la cui forza non è meno reale per essere meno apparente… Sono proprio tutte queste associazioni, tacite o formali, che modificano in molti modi le apparenze della volontà politica, esercitando influenza su di essa” (Jean-Jacques Rousseau)

“Un’aggregazione sociale, industriale, commerciale, scientifica.. che fa valere (come potrebbe fare ogni cittadino consapevole ed informato) le proprie legittime posizioni, se necessario anche contro le esigenze del potere, salva le libertà (ed i diritti) comuni “ (Alexis de Tocqueville)

Note

1) vedi anche: art. 1 c. 2 D.Lgs. n. 165/2001 (http://www.parlamento.it/parlam/leggi/deleghe/01165dl.htm)

2) codice etico IlChiostro http://www.ilchiostro.org/?page_id=55&lang=it ; codice etico Assilob http://www.assilob.it/file/codice_deontologico.php

3) Sent. .1/1974; sent. 290/1974

4) così le normative delle regioni Abruzzo, Toscana, Molise (legislazione Abruzzo), (legislazione Toscana), e (legislazione Molise)

5) fondamentale: L.Mattina, I gruppi di interesse, IlMulino, 2010

6) in particolare: E.Borgonovi, M.Marsilio, F.Musì, Relazioni pubblico privato, Egea, 2006

N.B. Il testo date le possibili modifiche legislative ed il progresso della letteratura scientifica risulta in costante integrazione e revisione.

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Slides esplicative (esterne)

http://www.slideshare.net/s.ragugini/le-relazioni-istituzionali

http://www.slideshare.net/fspicc/trasparenza-delle-lobby

http://www.slideshare.net/fspicc/la-regolamentazione-del-lobbying-modelli-e-specifiche

http://www.slideshare.net/FOLON/intoduction-to-eu-lobbying

http://www.docstoc.com/docs/28620636/Lobbying-Techniques

Lobbying Techniques

http://www.slideshare.net/tamsin.rose/advocacy-and-lobbying-the-eu

http://economia.unipr.it/DOCENTI/GALASSI/docs/files/LEZIONE%2028%20sett%202010%20EA.ppt#360,1,Diapositiva 1

http://www.disas.unisi.it/mat_did/grossi/202/lez_1.pdf

http://www.slideshare.net/SSE/introductory-guide-to-policy-lobbying-for-nonprofits